政府公共職能范圍內的支出責任不會因為PPP而有所消減。因此，公共產品屬性顯著、外部性較強的項目應謹慎選擇PPP方式。要綜合考慮采取PPP模式是否真正物有所值，政府中長期財力承受能力如何，以及項目對提升公共服務效率的作用，把握好PPP實施節奏。

學者觀察

從2013年年底開始，PPP模式在我國迅速推廣，從中央到地方，掀起了一陣PPP熱潮。PPP有利于緩解政府當期的債務壓力，社會資本承擔公共項目投融資的主要任務，得到公共項目的長期經營權并獲取投資回報，政府則將部分投資責任轉移至社會資本方。政府通過向社會資本支付投資成本和合理收益，將當期的一次性支出延長為多年的財政穩定性支出，平滑了當期的政府支出壓力，實現公共投資的代際分擔。但是，有了PPP，是否就不會形成政府債務負擔呢?

PPP中政府債務隱性化值得關注

有人認為，PPP項目中的可行性缺口補助和政府付費等政府支出均列入預算，是經過嚴格預算安排的未來財政支出的計劃，不是一種實際的債務，因此，PPP不會形成政府債務。這種想法值得商榷。根據國際會計準則委員會的定義，負債是指企業過去的交易或事項形成的、預期會導致經濟利益流出企業的現時義務。在大部分PPP項目中，政府在協議生效日起，即確立了未來較長時期內的實質性現時付款義務，未來的政府付費支出確定無疑，應當將其作為負債予以確認。可行性缺口補助和政府付費無疑會形成政府債務增加。

PPP中政府債務隱性化也是一個值得關注的問題。IMF曾指出：作為一種創新型政企合作模式，傳統的政府會計準則難以對其進行清晰準確的統計處理，導致PPP項目相關的債務可以從政府的表內剝離到表外，轉化為隱性債務。由于PPP項目具有顯性債務隱性化的特點，容易被過度使用，造成一定隱性財政風險。歐盟統計局研究表明，東歐國家為加入歐盟，曾經較大規模利用PPP來修正財政狀況指標，以滿足馬約關于加入歐盟的財政狀況條件，這些隱患對于歐債危機在東歐的持續蔓延有不可忽視的影響。

我國PPP中政府債務隱性化問題更加明顯。一些地方政府采取了“保底承諾”“回購安排”“明股實債”、利用基金進行“優先劣后”分配等方式推動PPP的發展，實質上是假借PPP的方式違規舉債、變相舉債。

“明股實債”也叫“假股真債”，這種交易表面上是股權融資，交易的背后卻常有股權回購條款，或帶有特定時間、特定觸發條件的強制性股權交易條款。這種不合理的交易使得債務風險增加。例如，要修建一條高速公路，地方融資平臺可以尋找一家社會企業，各出資一部分成立項目公司，由該項目公司作為PPP的主體建設高速公路。平臺公司會私下和這家企業簽訂一個回購股份的協議，承諾在未來高速公路項目建成后以一定價格回購其全部股份。表面上看，這是一個好的PPP股權投資項目，但是，實際上仍然是類似于BT的債務融資項目，與傳統融資方式如出一轍。

“優先劣后”是指在PPP產業基金中，政府部門或其指定機構成為劣后級，金融機構作為優先級，金融機構只是財務投資人，享受固定回報。以PPP基金投資城市綜合體項目為例，在基金中，信托或理財資金為優先級，當地融資平臺為劣后級。地方政府承諾將土地出讓收入優先償還金融機構本息，若土地出讓收入無法覆蓋開發成本，則由財政預算補足。這種PPP形式也不是真正的股權合作，而是典型的固定回報的債務融資方式，最終形成地方政府的直接債務。

當前，地方融資平臺短期內清理和轉型面臨較大困難，融資平臺的轉型各顯神通。一些融資平臺開始以政府購買服務的方式，繼續為政府提供融資。政府購買服務通常是由當地政府與融資平臺簽訂采購服務合同，由融資平臺向金融機構融資并實施項目，政府根據合同約定分期向平臺支付采購資金，用于項目資本金投入及償還貸款本息。雖然政策已經明文規定融資平臺不能替政府舉債，但是，平臺卻可以將政府需支付給平臺公司的采購款作為質押，向金融機構借款。這不過是政府債務融資的變種。

根據財政部PPP綜合信息平臺統計，截至2016年年底，按照三種回報機制統計，使用者付費項目分別占入庫項目總數和總投資的42%和34%，政府付費項目分別占32%和25%，可行性缺口補助項目分別占26%和41%，后兩類項目數和投資比重均提高到了60%左右，這意味著大部分的PPP項目，都將涉及到政府在合同期內的未來固定支付義務。

按照目前近14萬億元的投資額計算，光政府付費項目的部分就將高達4萬億元，如果加上缺口補助項目(按政府補助一半計)，政府需要負擔的投資本息和利潤支出可能增加到近7萬億元，占2016年地方政府債務余額(17萬億元)的40%。這些政府付費或補助不過是一種政府債務的延期支付。隨著PPP項目激增和財政收入增速下降，以往可以給補貼的項目，今后地方政府很可能就拿不出錢來補了，由此引發的債務問題已經成為政府推廣PPP必須面對的緊要問題。

為PPP適當降溫，保留平臺公司政府融資功能

當前，一些地方政府扭曲和異化了PPP，將其變成了融資平臺強制轉型后新的債務融資渠道。導致上述問題出現的主要原因是：第一，應該由政府承擔的公共產品和服務卻要尋找社會和企業承擔，PPP成為地方政府推卸公共產品和服務提供職能的借口。PPP模式不是地方政府解決地方債務的“靈丹妙藥”，很多公共投資并不適合做PPP，如果強行推進，PPP可能違背設計初衷，變相增加地方政府債務，而且，隱蔽性更強，危害性更大。

第二，當前PPP出現問題與融資平臺出現問題的根源是一樣的，就是政府的投資沖動十分強烈，同時，其行為又缺少必要的約束。想方設法獲得資金、推動項目建設是地方政府第一要務，卻并不太在意是否形成新的債務風險。PPP只不過是地方政府推動項目建設的一個新的抓手。政府投融資行為不改變、沒有自下而上的監督，政府債務仍會出現新的風險點，PPP不可能改變這一方向。

建議要為PPP適當降溫。政府公共職能范圍內的支出責任不會因為PPP而有所消減。因此，公共產品屬性顯著、外部性較強的項目應謹慎選擇PPP方式。要綜合考慮采取PPP模式是否真正物有所值，政府中長期財力承受能力如何，以及項目對提升公共服務效率的作用，把握好PPP實施節奏。PPP涉及利益關系復雜、影響深遠，必須“慢工出細活”，不能“蘿卜快了不洗泥”，要成熟一個推出一個，要強化市場的主體性，減少行政的不當干預。中央及省級財政和發改委部門要對各地報送的項目進行嚴格審核，有計劃、分步驟地選擇實施項目，嚴禁債務融資項目包裝成PPP項目。

建議保留平臺公司政府融資功能。PPP不是公共投資的唯一模式，甚至不是主要模式。新《預算法》和國務院43號文之后，融資平臺仍然是一個現實的存在。融資平臺還有大量存量項目要完成，需要承擔后續的債務責任;通過融資平臺進行公共投入，可以節省PPP的許多中間流程，會更有效率。建議在地市級以上政府設立政府融資平臺，根據不同地區和層級政府的經濟實力，確定平臺個數，地市級政府至少應有一個平臺。融資平臺主要承擔公益性較強的政府項目的投資、融資、建設和運營活動。允許融資平臺通過銀行貸款、發行債券等方式融資。融資平臺應完善治理結構，實行市場化運作、企業化管理。